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Comuni e Farmacie: il conflitto di interessi al vaglio della Corte Costituzionale

Francesco Cavallaro
Francesco Cavallaro
Comuni e Farmacie: il conflitto di interessi al vaglio della Corte Costituzionale


Fin dal momento in cui il cosiddetto decreto Monti venne pubblicato (gennaio 2012) emersero dubbi sulla legittimità costituzionale della norma che attribuisce ai comuni, e non più alle regioni, il potere di procedere alla revisione della pianta organica delle farmacie: era infatti evidente che i comuni che fossero già (o intendessero divenire) titolari di farmacia avrebbero cercato di utilizzare tale nuova competenza per favorire le proprie aziende.

La questione è stata presa in esame da diversi Tar, ed anche dal Consiglio di Stato, ma solo il Tar per il Veneto, con ordinanza del 17 maggio 2013, l’ha ritenuta meritevole di approfondimento (in gergo legale: “rilevante e non manifestamente infondata”) e l’ha trasmessa alla Corte Costituzionale, dinanzi alla quale verrà discussa il 10 febbraio prossimo.

Secondo i giudici veneziani …

“La circostanza che il comune abbia assunto la titolarità di farmacie può indurre il comune stesso a disegnare la zonizzazione comunale delle farmacie in modo tale da favorire le farmacie comunali, assicurando alle stesse un bacino d’utenza maggiore rispetto alle farmacie non comunali. In tal caso non si ha solo una disciplina inidonea ad assicurare un esercizio imparziale del potere regolatorio di zonizzazione, ma un vero e proprio conflitto d’interessi precedente all’esercizio del potere regolatorio”.

Per altro verso il TAR per il Veneto rileva che la disposizione potrebbe contrastare “con l’art. 118 primo comma della Costituzione (principio di sussidiarietà verticale), perché la possibilità che il comune gestisca farmacie all’atto dell’esercizio del potere regolatorio (…) evidenzia che il livello comunale non è il livello di competenza adeguato all’esercizio del potere di zonizzazione delle farmacie”.

“Infatti pur essendo il comune il livello amministrativo più vicino ai cittadini, il comune stesso può trovarsi (…) in una situazione di possibile conflitto d’interessi, la cui presenza impone lo spostamento della competenza al livello superiore”.

Per altro verso se la materia del servizio farmaceutico attiene al diritto alla salute, e rientra perciò nella competenza legislativa delle regioni – fatta unicamente eccezione per i cosiddetti principi fondamentali – la legge statale che ha attribuito ai comuni il potere regolatorio in questione sarebbe incostituzionale anche per avere invaso le competenze regionali.

Senonché va tenuto conto, a questo proposito, della sentenza della Corte Costituzionale n. 255 del 23 ottobre 2013 – successiva perciò alla ordinanza del TAR per il Veneto – che si è occupata di alcune norme emanate dalle provincie di Trento e Bolzano.

Tale sentenza, dopo aver individuato come “principi fondamentali” (riservati perciò alle leggi dello Stato), i criteri di contingentamento delle sedi farmaceutiche e del concorso per la loro assegnazione, precisa che “A fortiori, devono essere considerati «principi fondamentali» la determinazione del livello di governo competente alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche, la individuazione dei requisiti di partecipazione ai concorsi per l’assegnazione delle sedi, la definizione delle fattispecie illecite e delle relative sanzioni nel commercio dei farmaci, Questi criteri sono finalizzati ad assicurare un’adeguata distribuzione dell’assistenza farmaceutica sull’intero territorio nazionale, garantendo, al contempo, che sia mantenuto elevato il livello di qualità dei servizi e che non vi siano aree prove della relativa copertura”.

Soggiunge la Corte Costituzionale che …

“La scelta del legislatore statale di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde a due esigenze. La prima è quella di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività: l’art. 11, comma 1 lettera c), del d.l. n. 1 del 2012 fa riferimento, infatti, alla finalità di «assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate». Per questo motivo, l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche – nel rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale – sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini” (…)

“La seconda è quella di assegnare l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della legge n. 362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi …”

Sorvolando su quest’ultima esigenza, che ben potrebbe venir soddisfatta attribuendo la competenza alla revisione della pianta organica alle Asl, anziché ai comuni, ed il potere sostitutivo alle regioni, resta aperta, in buona sostanza, la questione della applicabilità o meno del principio di sussidiarietà (art. 118 della Costituzione) secondo il quale “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite” ad enti di livello sovracomunale.

In definitiva secondo il TAR per il Veneto il fatto che i comuni siano o possano divenire titolari di farmacie, ponendosi in conflitto di interessi, esclude l’applicabilità dell’art. 118; la Corte Costituzionale si è invece orientata diversamente, ma non ha preso in considerazione, nella ricordata sentenza n. 255/13, il conflitto di interessi evidenziato dal Tar.

L’esito della vertenza appare dunque incerto; in ogni caso la decisione della Corte Costituzionale sarà di grande interesse poiché condizionerà pesantemente l’interpretazione del “decreto Monti” e quindi le decisioni dei giudici amministrativi nell’ambito del rilevante contenzioso che è attualmente pendente.


Francesco Cavallaro

Nato a Roma nel 1943, ha conseguito la laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma nel 1965. È avvocato dal 1969 (albo degli avvocati di Milano) e svolge l’attività professionale occupandosi principalmente degli aspetti giuridici della produzione e della distribuzione dei medicinali. Dal 1970 al 1980 ha curato la redazione di una rivista giuridica specializzata nel settore. Insieme con l’avv. Claudio Duchi ha pubblicato due raccolte di leggi in materia farmaceutica e, sempre con l’avv. Claudio Duchi, il commentario “Il riordino del settore farmaceutico”(Pirola, 1991). Ha partecipato a iniziative di formazione per laureati presso le Università di Milano e di Palermo.
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