Sul cd. “riassorbimento” delle farmacie ex art. 104, comma 2, TULLSS
La questione del cd. “riassorbimento” della farmacia aperta con il criterio della distanza può risultare ostica e per correttamente inquadrarla occorre procedere con ordine.
In via ordinaria, le sedi farmaceutiche sono istituite in applicazione dei parametri indicati dall’art. 1 della legge n. 475/1968, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 362/1991. È il cd “criterio demografico”, che prevede una farmacia ogni 5.000 abitanti nei comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti ed una farmacia ogni 4.000 abitanti nel comuni con popolazione superiore a 12.500 abitanti.
In base all’art. 104, comma 1, del TULLSS, come sostituito dall’art. 2 della legge n. 362/1991, inoltre, qualora ciò risulti necessario per il soddisfacimento di esigenze dell’assistenza farmaceutica in particolari condizioni topografiche e di viabilità, nei comuni con popolazione inferiore a 12.500 abitanti è possibile istituire una (ed una sola) sede farmaceutica in deroga ed in aggiunta a quelle previste secondo i parametri demografici, a condizione che tra l’esercizio farmaceutico istituito e le altre farmacie della zona, anche ubicate in comuni diversi, vi sia una distanza di almeno 3.000 metri.
L’art. 104, comma 2, del TULLSS, come risultante all’esito della riforma del 1991, costituisce una sorta di collegamento logico tra le due norme sopra richiamate, prevedendo che “in sede di revisione delle piante organiche successiva alla data di entrata in vigore della presente disposizione, le farmacie già aperte in base al solo criterio della distanza sono riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione e, qualora eccedenti i limiti ed i requisiti di cui all’art. 1 della legge 2-4-1968 n. 475 e successive modificazioni, sono considerate in sovrannumero ai sensi dell’art. 380, secondo comma”.
Farmacie riassorbite
Si tratta di una disposizione finalizzata a garantire il corretto utilizzo del criterio derogatorio della distanza ed il rispetto del prioritario parametro della popolazione. Ad ogni revisione di pianta organica, dunque, occorre innanzitutto confrontare il numero di farmacie aperte nel comune con il numero dei residenti: se il numero delle farmacie eccede il parametro demografico, vi saranno uno o più esercizi da dichiararsi in soprannumero ai sensi dell’art. 380, comma 2, TULLSS; se viceversa il numero complessivo delle farmacie è in linea con il parametro demografico, allora “la farmacia già aperta in base al solo criterio della distanza” dovrà essere “riassorbita” in tale parametro, trovando in quest’ultimo il fondamento della propria apertura e non più nella particolare situazione topografica che originariamente ne aveva legittimato e richiesto l’istituzione.
Lasciamo da parte la questione della sorte delle farmacie soprannumerarie ed occupiamoci delle farmacie “riassorbite”. Garanzia del parametro demografico significa, in sostanza, garanzia di un adeguato livello del servizio farmaceutico, come stabilito dalla legge. Ad esempio, una città la cui popolazione ha raggiunto 20.000 abitanti richiede cinque sedi farmaceutiche; se nell’agglomerato urbano principale ne esistono già quattro ed la quinta si trova in località decentrata, al cui servizio è stata istituita con utilizzo del criterio della distanza, quest’ultima farmacia dovrà essere “riassorbita” e per conseguenza potrà ottenere un ambito territoriale più ampio, con adeguato bacino d’utenza, ciò comportando – così per l’appunto garantendosi il rispetto del parametro di legge – il possibile trasferimento dell’esercizio farmaceutico dalla frazione all’agglomerato urbano principale.
In situazioni siffatte, come è facile intuire, il trasferimento della farmacia nell’agglomerato cittadino può determinare il problema di come garantire l’assistenza farmaceutica nella frazione o nella località di originaria istituzione; e può essere problema non da poco, se nella frazione risiede un numero significativo di abitanti. A tale problema, tuttavia, la giurisprudenza ha per lo più fornito, fino ad oggi ed ancora di recente, una soluzione a mio avviso insoddisfacente, affermando che il “riassorbimento” della farmacia istituita con il criterio della distanza sarebbe possibile solo per le farmacie urbane, mentre non sarebbe consentito per le farmacie rurali, con la conseguenza di svuotare di significato ed anzi di sovvertire la norma di cui si discute, perché normalmente una farmacia istituita con il criterio della distanza è anche una farmacia rurale, visto che sono rurali le farmacie aperte “in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5000 abitanti” (art. 1, L. n. 221/1968).
Valutazione discrezionale
Con la recente sentenza n. 281 del 30 marzo 2011, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha adottato una diversa lettura della norma in questione, che pare più coerente rispetto al funzionamento del sistema.
Il Collegio ha riconosciuto che “che secondo la più recente giurisprudenza il riassorbimento necessario previsto per le farmacie istituite in base al solo criterio della distanza non si applica alle farmacie rurali, essendo le stesse ontologicamente destinate (secondo il criterio c. d. topografico) a far fronte a particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale che appunto prescindono in certa misura dall’ordinario criterio demografico. Ciò non vuol dire, però, che ove tale riassorbimento sia discrezionalmente reputato confacente ad un migliore andamento del servizio farmaceutico e rispettoso delle primarie esigenze dell’utenza, lo stesso non possa essere attuato, non rinvenendosi nelle disposizioni sopra citate alcuna preclusione in tal senso”.
Dunque, la qualificazione come “rurale” di una farmacia non può di per sé impedirne il “riassorbimento” previsto dalla legge per tutte le farmacie: semmai è da ritenere che tale riassorbimento non sia matematicamente dovuto, bensì consegua ad una idonea valutazione discrezionale che accerti quale sia la soluzione organizzativa ottimale, tenendo conto dei dati demografici, della topografia, della distribuzione dei servizi.
Evidentemente non avrebbe senso mantenere una farmacia discrezionale aperta in un centro abitato rurale di ridotta (o addirittura ridottissima) popolazione, quando l’agglomerato urbano principale, in base al parametro demografico di legge, risulta carente di servizio; né viceversa sarebbe corretto consentire il trasferimento di una farmacia da una frazione popolosa per una porzione di territorio già adeguatamente servita da altre farmacie, senza valutare le conseguenze organizzative di tale scelta.
Il nodo, insomma, è nella valutazione discrezionale delle circostanze che deve essere effettuata nel corso della revisione della pianta organica, con un’analisi complessiva delle esigenze delle diverse realtà del territorio comunale, diretta a stabilire dove la farmacia risulti più utile alla popolazione. Ed ovviamente, in tale analisi, occorre tener presente tutti gli strumenti che la legge mette a disposizione a tutela della capillarità del servizio, come il dispensario farmaceutico o, nella regione siciliana, il presidio farmaceutico di emergenza (art. 33 della legge regionale n. 4 del 2003).
È ben possibile, dunque, secondo la lettura proposta, il “riassorbimento” della farmacia rurale ed il suo trasferimento in ambito urbano, se tale farmacia è più utile nella nuova ubicazione ed a maggior ragione se le esigenze del servizio farmaceutico nella località minore di originaria istituzione possono essere adeguatamente garantite attraverso un presidio farmaceutico secondario.
