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Riassorbimento e trasferimento della farmacia rurale

Quintino Lombardo
Quintino Lombardo
Riassorbimento e trasferimento della farmacia rurale


Tra le non poche questioni applicative della “Riforma Monti” all’ordine del giorno si è discusso anche del trasferimento della farmacia in applicazione del cosiddetto “riassorbimento”. La sede farmaceutica rurale, a suo tempo istituita con criterio derogatorio topografico ex art. 104 TULLSS, può risultare compresa nell’ambito del nuovo più basso parametro demografico di cui all’art. 11 del DL n. 1/2012, così mutando il presupposto della propria esistenza.

Con quali conseguenze per l’esercizio farmaceutico?

L’art. 104, comma 2, del Testo Unico delle Leggi Sanitarie, nella versione introdotta dall’art. 2 della legge n. 362/1991, prevede che “In sede di revisione delle piante organiche successiva alla data di entrata in vigore della presente disposizione, le farmacie già aperte in base al solo criterio della distanza sono riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione e, qualora eccedenti i limiti ed i requisiti di cui all’articolo 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475, e successive modificazioni, sono considerate in soprannumero ai sensi dell’articolo 380, secondo comma”.

Con qualche eccezione, giustificata da specifiche norme regionali, la giurisprudenza ha per lo più ritenuto di natura ampiamente discrezionale la scelta di consentire lo spostamento della farmacia istituita in deroga al criterio demografico nel centro urbano. Pur nella crescita della popolazione, a parametro demografico invariato, il riassorbimento della sede per lo più non implicava automaticamente l’assegnazione alla farmacia di un più ampio bacino d’utenza, né tanto meno il necessario trasferimento dalla frazione o dal centro abitato topograficamente svantaggiato, al cui servizio era stata originariamente istituita.

Si riteneva invece necessaria una specifica valutazione discrezionale, nell’ambito della revisione biennale della pianta organica, finalizzata a deliberare il riassorbimento o la soprannumerarietà della farmacia e a stabilire quale fosse l’ubicazione migliore nell’ambito della complessiva organizzazione del servizio.

Le recenti riforme legislative hanno forse cambiato qualcosa? Come (sempre più) spesso accade in questi tempi di norme frammentarie e malamente scritte, il punto interrogativo è d’obbligo, ma s’impone una riflessione sul punto.

Da un punto di vista sistematico, innanzitutto, occorre osservare che oggi ci troviamo di fronte a un possibile “riassorbimento” di sede farmaceutica determinato dalla generalizzata riduzione del parametro demografico. La finalità delle nuove norme è manifestamente pro – concorrenziale, sebbene con un occhio attento alle esigenze della “equa distribuzione” degli esercizi sul territorio, con riferimento all’esigenza “di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”. Il nuovo bacino d’utenza legale, com’è noto, è fissato a 3.300 abitanti, con rilevanza (discrezionale, non obbligatoria) del resto se superiore al 50% di tale quoziente.

Dal lato letterale, l’art. 11, comma 3, ultimo periodo, come modificato dall’art. 23, comma 12-duodevicies, lett. a), del Decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135, ha disposto che

per farmacie soprannumerarie si intendono le farmacie aperte in base al criterio topografico o della distanza ai sensi dell’art. 104 del testo unico delle leggi sanitarie … sia anteriormente sia posteriormente all’entrata in vigore della legge 8 novembre 1991, n. 362, che non risultino riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione di cui al comma 1, lettera a), del presente articolo”.

In poche parole, la condizione per così dire di “soprannumerarietà” è formalmente riconosciuta, sia pure ai fini della partecipazione al concorso straordinario, all’esito di un “riassorbimento” che è effettuato in forza di un dato puramente matematico, senza la necessità di alcun provvedimento né di alcuna valutazione discrezionale.

Per fare un esempio concreto: se nel comune vi è la sede n. 1 (urbana o rurale, ubicata nel centro abitato principale) istituita con l’ordinario criterio demografico e la sede n. 2 istituita con il criterio della distanza (per lo più rurale, al servizio della frazione meno popolata) e il nuovo parametro della popolazione impone l’apertura di due sedi farmaceutiche con il criterio ordinario, perché la popolazione è superiore a 6.600 abitanti, ciò che si verifica, secondo la nuova norma di cui sopra, è il “riassorbimento” della sede n. 2 “nella determinazione del numero complessivo delle farmacie”, con conseguente impossibile istituzione di un’ulteriore sede n. 3, senza che vi sia alcuna soprannumerarietà da dichiararsi.

E’ allora da chiedersi, a fronte di quanto sopra, se abbia ancora senso ritenere che la sede a suo tempo istituita in deroga topografica e oggi “riassorbita”, la cui esistenza cioè trova fondamento nel nuovo parametro demografico, debba essere in linea di principio vincolata al rispetto della distanza di 3.000 metri invece che di soli 200 metri e debba ancora rimanere senza quel minimo bacino d’utenza legale che pure avrebbe giustificato l’istituzione di una nuova farmacia.

In senso negativo sembra essersi orientato il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 1838/2013, a tenore della quale:

  • l’istituzione di una seconda farmacia nel Comune di  … appare un atto non solo legittimo ma doveroso nella vigenza del sopravvenuto DL n. 1/2012 convertito in l. n. 27/2012;
  • che, allo stesso modo, appare non solo legittimo ma doveroso (vuoi in base ai tradizionali princìpi dell’ordinamento farmaceutico, vuoi per effetto del disposto dell’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968, nel nuovo testo di cui al d.l. n. 1/2012) attribuire alla seconda farmacia un’adeguata area territoriale, dal momento che essa ora si qualifica come farmacia pleno iure, non più vincolata ai criteri restrittivi propri delle farmacie “topografiche” ex art. 104 TULLSS, né alle motivazioni che all’epoca erano state addotte per giustificare la deroga al criterio demografico;
  • che a questo punto appare ragionevole che alle due farmacie vengano attribuiti due bacini d’utenza approssimativamente equivalenti, tanto più che a quella più antica istituzione viene comunque conservata la sua posizione centrale nel capoluogo comunale”.

La questione sembra destinata a emergere con forza, specie in situazioni di grande squilibrio demografico tra le sedi e per quelle in cui la farmacia trova solo nella più elevata distanza legale un limite al proprio progettato trasferimento, mentre l’ambito territoriale assegnato già consentirebbe ubicazioni diverse da quella originariamente assegnata.

Ciò che serve, d’altra parte, è non trascurare che in ogni caso, una volta realizzato il riassorbimento della sede, prospettandosi l’eventuale trasferimento della farmacia in ambito più densamente abitato, spetta sempre alla pubblica Amministrazione di autorizzare o no tale spostamento, tenendo conto discrezionalmente di tutte le esigenze coinvolte.

Qualora poi il parametro demografico sia stato raggiunto soltanto per i resti e non per l’intero, a tale valutazione dovrà provvedersi con ancora maggiore cautela: come facoltativa è l’istituzione della nuova farmacia, parimenti facoltativo dovrebbe ritenersi il riassorbimento della sede istituita con criterio della distanza e l’opportunità del trasferimento della farmacia dalla località rurale dovrà essere valutata guardando in concreto all’assetto del territorio e alla distribuzione degli abitanti tra le località.


Quintino Lombardo

Nato a Erice nel 1969, ha conseguito la laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma nel 1992, quale alunno borsista della Residenza Universitaria “Lamaro – Pozzani” della Federazione Nazionale dei Cavalieri del Lavoro. È avvocato dal 1995 ed ha sviluppato le proprie competenze principalmente nel diritto civile ed amministrativo, con particolare interesse per il campo della sanità pubblica e privata, delle farmacie e dei prodotti farmaceutici e parafarmaceutici. È socio di Cavallaro, Duchi, Lombardo, Cosmo - Studio Legale, con sedi a Milano e a Roma. Ha pubblicato “La nuova farmacia del Decreto Monti – Guida alla riforma del servizio farmaceutico” (Curatore e coautore, Ed. Tecniche Nuove, Milano, 2012); “Il passaggio della farmacia - Di padre in figlio e non solo” (con Paola Castelli, Punto Effe Editore, Milano, 2010). Relatore in numerosi seminari, si presta volentieri all’attività di formazione. Collabora stabilmente con la rivista iFARMA (iFARMA Editore – Gruppo Proedi, Milano).
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