Con la sentenza n. 255 del 23.10.2013 la Corte Costituzionale ha ritenuto costituzionalmente illegittime alcune disposizioni di leggi delle provincie di Trento e Bolzano relative al settore farmaceutico, enunciando i principi fondamentali che regolano la materia e che rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato Si tratta di una sentenza importante poiché prende in esame, per la prima volta, la riforma Monti del 2012, ma che non sembra del tutto convincente per quanto si riferisce all’inserimento tra i “principi fondamentali” riservati alla competenza legislativa statale la scelta di attribuire ai comuni il compito di procedere alla revisione della pianta organica delle farmacie.

Risparmiando ai lettori l’esposizione delle vicende che hanno portato all’attenzione della Corte Costituzionale due leggi delle provincie di Trento e Bolzano e delle ragioni che l’hanno indotta a ritenerne la parziale incostituzionalità, in quanto presentano un interesse circoscritto all’ordinamento di tali due provincie a statuto speciale, sembra opportuno riferire anzitutto, per sommi capi, la ricostruzione che la sentenza fa dell’ordinamento di settore individuando le competenze distribuite dalla legislazione statale.

Va premesso le due provincie autonome (così come, aggiungiamo noi, le regioni a statuto ordinario) “esercitano, con riferimento all’organizzazione del servizi farmaceutici, una potestà legislativa di tipo concorrente”, e cioè che sono competenti a legiferare su tutto quanto non attiene ai cosiddetti principi fondamentali, che restano riservati alla legislazione statale.

La sentenza procede ad una ricognizione della legislazione statale distinguendo quattro tipi di attività:

• la determinazione del numero delle farmacie attraverso una specifica proporzione: attualmente una farmacia ogni 3.300 abitanti;

• la individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione, attività che la normativa statale affida attualmente ai comuni;

• l’assegnazione dei servizi farmaceutici attraverso procedure concorsuali, per la quale la legge statale determina i requisiti per la partecipazione ai concorsi, affidando alle regioni la competenza di adottare i relativi bandi;

• le fattispecie illecite e le sanzioni nel settore farmaceutico.

Dopo aver ricostruito tale quadro normativo la sentenza individua quelli che a suo avviso sono i principi fondamentali ai quali deve attenersi la potestà legislativa concorrente delle regioni e delle provincie autonome, facendo esplicito riferimento alle proprie precedenti sentenze in materia, che vengono richiamate (nn. 177/88, 352/92, 361/03, 87/06, 295/09, 150/11, 231/12), ed enumera:

• i criteri di contingentamento delle sedi;

• i criteri che regolano i concorsi per la loro assegnazione;

• le norme in materia di illeciti amministrativi relativi alla tutela della salute.

La sentenza così prosegue:

“A fortiori, devono essere considerati «principi fondamentali» la determinazione del livello di governo competente alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche, la individuazione dei requisiti di partecipazione ai concorsi per l’assegnazione delle sedi, la definizione delle fattispecie illecite e delle relative sanzioni nel commercio dei farmaci. Questi criteri sono finalizzati ad assicurare un’adeguata distribuzione dell’assistenza farmaceutica sull’intero territorio nazionale, garantendo, al contempo, che sia mantenuto elevato il livello di qualità dei servizi e che non vi siano aree prive della relativa copertura”.

Se sulla finalità delle norme di cui si tratta non si può che essere d’accordo, non è chiaro il motivo per il quale la determinazione del livello di governo competente alla revisione delle piante organiche delle farmacie – cioè il livello comunale – dovrebbe rientrare tra i “principi fondamentali”; e la espressione “a fortiori” non costituisce una motivazione convincente, tanto più che fino al 2012 nessuno ha mai dubitato che il livello regionale contrastasse con qualche principio fondamentale.

In altre parole il fatto che una legge statale indichi un dato livello di governo non significa che tale indicazione assurga a principio fondamentale della materia, a prescindere dalla eventuale incostituzionalità di tale legge statale.

Del resto in materia di tutela della salute i comuni non governano la distribuzione territoriale né degli ospedali, né degli ambulatori, e nemmeno degli studi dei medici di base, poichè alcune di tali funzioni sono attribuite alle regioni, e tutte le altre alle Asl/Usl: non si comprende perciò quale coerenza giustificherebbe l’attribuzione ai comuni del (solo) compito di individuare il numero e la localizzazione delle sedi farmaceutiche.

Successivamente la sentenza spiega che

“La scelta del legislatore statale di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde a due esigenze. La prima è quella di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività: l’art. 11, comma 1, lettera c), del d.l. n. 1 del 2012 fa riferimento, infatti, alla finalità di «assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate». Per questo motivo, l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche – nel rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale – sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini. Gli unici casi in cui il legislatore attribuisce queste attività direttamente alla Regione e alle Province autonome sono, del resto, le ipotesi in cui la localizzazione delle sedi è già predeterminata dalla legge, che fa riferimento, ad esempio, a stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali con specifiche caratteristiche (lettere a e b dell’art. 1-bis della legge n. 475 del 1968)”.

“La seconda esigenza è quella di assegnare l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della legge n. 362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi, mentre la legge provinciale finisce per attribuire queste attività allo stesso soggetto”.

Per quanto riguarda la “seconda esigenza” segnalata dalla Corte, cioè la opportunità di affidare ad enti diversi la funzione di rivedere la pianta organica ed il potere sostitutivo, necessario a rimediare all’inerzia dei comuni inadempienti, si può senz’altro convenire, ma si tratta di una questione circoscritta alle due provincie di Trento e di Bolzano; in ogni caso il periodo più sopra riportato non è esemplare per chiarezza, poiché sembra distinguere tra individuazione e localizzazione delle sedi, da una parte, e revisione della pianta organica dall’altra, malgrado la identità di tali procedimenti.

A livello nazionale non sembra invece convincente l’opinione secondo la quale rientrerebbe tra i “principi fondamentali” la determinazione del livello di governo competente alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche, ed il mero richiamo alle esplicite finalità dell’art. 11 del D.L. 1/2012 non sembra idoneo a colmare l’inadeguatezza della motivazione.

È vero che “l’individuazione e la localizzazione delle sedi sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuita ai comuni in quanto enti appartenenti ad un livello di governo più vicino ai cittadini”, ma questa è solo una spiegazione, non una giustificazione, dell’affidamento ai comuni di tale funzione, senza alcun riferimento ai principi fondamentali.

Va anzi ricordato che la scelta del livello di governo non rientra solo nella competenza legislativa concorrente che alle regioni compete in materia di tutela della salute, ma anche nella potestà legislativa che nella stesura originaria dell’art. 117 Cost. competeva in materia di “ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla regione”, e che nella stesura attuale è ricompresa nella potestà legislativa piena affidata alle regioni in “ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Va infine osservato che è pendente presso la Corte Costituzionale una questione di costituzionalità sollevata dal TAR Veneto che ha espresso dubbi sulla attribuzione ai comuni di una funzione di governo che, quando essi sono o possono divenire titolari di farmacia, cioè assai spesso, li pone in una imbarazzante situazione di conflitto di interessi.

Non si è quindi colta la possibilità di esaminare la questione della attribuzione ai comuni della competenza a rivedere la pianta organica anche da tale punto di vista, oltre che per fornire, anche solo tra le righe, una indicazione autorevole circa l’organo comunale (giunta o consiglio) deputato a provvedere, tenuto conto del contrasto giurisprudenziale venutosi a determinare in materia.

L’impressione conclusiva è quella di una occasione perduta.