Depositata la sentenza sulle farmacie del Principato delle Asturie

Era molto attesa dai farmacisti la sentenza depositata il 1° giugno 2010, con la quale la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha deciso questioni pregiudiziali formalmente riguardanti l’organizzazione del servizio farmaceutico del Principato delle Asturie, ma in effetti di importanza cruciale per le farmacie di tutti gli Stati europei, Italia compresa, nei quali l’assistenza farmaceutica ai cittadini non è affidata esclusivamente alle forze di mercato, ma è governata in funzione della superiore esigenza di tutela della salute.

Nell’esaminare i ricorsi proposti da due farmacisti, sostenuti dalla Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias e poi dalla Commissione Europea, che avevano chiesto invano di essere autorizzati ad aprire una nuova farmacia senza vedersi applicare i criteri di programmazione territoriale (cioè a prescindere dai criteri demografici), i Giudici spagnoli avevano infatti dubitato della compatibilità con l’art. 49 del Trattato UE della disciplina normativa del Principato delle Asturie, che pone limiti al rilascio delle licenze per l’apertura di nuove farmacie, prevedendo che in ciascuna zona farmaceutica possa essere aperta, in linea di principio, una sola farmacia ogni 2.800 abitanti; che un’ulteriore farmacia possa essere aperta solo quando tale soglia è superata e comunque per moduli superiori a 2.000 abitanti; e che ogni farmacia debba rispettare una distanza minima dalle farmacie già esistenti che, per regola generale, è di 250 metri.

Come è noto, si tratta di norme analoghe o assimilabili a quelle in vigore in Italia e comunque fondate sul medesimo principio: l’apertura di nuove farmacie non è libera, ma contingentata secondo numerus clausus e determinata dalle previsioni della pianta organica, provvedimento amministrativo adottato sulla base di regole precise a garanzia della migliore capillarità territoriale e dell’accesso uniforme dei cittadini al pubblico servizio.

La pronuncia, che qui si segnala all’attenzione dei lettori nelle parti più rilevanti (e che propone molte interessanti argomentazioni, sulle quali magari ritorneremo in un prossimo nu- mero), condizionerà probabilmente anche l’esito delle altre cause attualmente pendenti innanzi alla Corte di Giustizia, tra le quali le controversie pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato e dal TAR Campania, riguardanti l’applicazione dell’art. 104 TULLSS in relazione agli art. 152 e 153 del Trattato UE e la controversia pregiudiziale sollevata dal TAR del Piemonte riguardante la compatibilità, rispetto alle norme europee di cui sopra, delle norme regolanti la distanza minima di duecento metri tra le farmacie urbane.

Pianificazione

Non vi è dubbio, secondo la Corte, sul fatto che il contingentamento del numero delle farmacie attivabili sul territorio nazionale costituisca “una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 49 del Trattato”. Se è necessario vincere un concorso pubblico per ottenere l’autorizzazione all’esercizio della farmacia; se il numero delle farmacie è vincolato da criteri demografici e topografici; se è impedito al farmacista di esercitare l’attività in locali di libera scelta, dovendo essere rispettata una distanza minima dalle altre farmacie, “regole come queste hanno pertanto l’effetto di ostacolare e di scoraggiare l’esercizio in forma stabile, da parte dei farmacisti degli altri Stati membri, delle loro attività nel territorio spagnolo”.

Ciò nonostante la restrizione appare giustificata per un “motivo imperativo di carattere generale”, non discriminatorio tra i cittadini dell’Unione Europea, consistente nella tutela della sanità pubblica e nell’obiettivo “di garantire alla popolazione una fornitura di medicinali sicura e di qualità”.

Tenuto conto del potere discrezionale riservato agli Stati Membri nel perseguimento dei suddetti obiettivi,

“il fatto che uno Stato membro imponga norme più rigide in materia di tutela della sanità pubblica di quelle stabilite da un altro Stato membro non significa necessariamente che tali norme siano incompatibili con le disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali … Di conseguenza, per la soluzione della presente controversia non è determinante la circostanza che gli Stati membri prevedano normative differenti in tale settore e, più specificamente, che taluni di essi lascino aperto il numero di farmacie che possono essere create nel territorio nazionale, mentre altri contingentino tale numero assoggettandole a norme di pianificazione geografica”.

Rammenta la Corte, a tal proposito, che

“stabilimenti ed infrastrutture sanitarie possono essere oggetto di una pianificazione. Tale pianificazione può comprendere una previa autorizzazione per l’installazione di nuovi prestatori di cure se questa si riveli indispensabile per colmare eventuali lacune nell’accesso alle prestazioni sanitarie e per evitare una duplicazione nell’apertura delle strutture, in modo che sia garantita un’assistenza medica adeguata alle necessità della popolazione, che copra tutto il territorio e tenga conto delle regioni geograficamente isolate o altrimenti svantaggiate” e che “tale conclusione può essere pienamente trasposta ai prestatori di servizi sanitari di farmacia”.

Infatti,

“occorre rilevare che esistono agglomerati che possono apparire a numerosi farmacisti particolarmente redditizi, e per questo più attraenti, come quelli situati nelle zone urbane, ed altre parti del territorio nazionale che invece potrebbero essere considerate meno attraenti, come le zone rurali, geograficamente isolate o altrimenti svantaggiate … “. Ciò considerato, non si può escludere che, se non ci fosse alcuna regolamentazione, le farmacie sarebbero concentrate in località reputate attraenti, mentre in alcune località meno attraenti si ritroverebbe un numero di farmacie insufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico sicuro e di qualità”.

Il sistema della regolamentazione del numero di licenze in base alla distribuzione territoriale degli abitanti è dunque utile ed è coerente rispetto all’obiettivo di tutela della salute pubblica, perché

“può sortire l’effetto di canalizzare l’insediamento di farmacie verso parti del territorio nazionale dove l’accesso al servizio farmaceutico è lacunoso, poiché, impedendo ai farmacisti di impiantarsi in zone già dotate di un numero sufficiente di farmacie, li invita a stabilirsi in zone nelle quali le farmacie scarseggiano … Detta condizione è quindi idonea a ripartire in maniera equilibrata le farmacie nel territorio nazionale, ad assicurare così a tutta la popolazione un accesso adeguato al servizio farmaceutico e, conseguentemente, ad aumentare la sicurezza e la qualità dell’approvvigionamento della popolazione in medicinali”.

Distanza minima

Anche la regola della distanza minima è compatibile con il diritto di stabilimento. In proposito la Corte osserva che

“da sola la condizione relativa ai moduli di popolazione può non consentire di evitare una concentrazione di farmacie, all’interno di un’area geografica determinata secondo tale condizione, in alcune località attraenti di tale zona. Orbene, una tale concentrazione di farmacie potrebbe comportare una duplicazione delle strutture, mentre altre parti della medesima area potrebbero mancare di farmacie … Ciò considerato, è lecito che uno Stato membro preveda condizioni supplementari che mirino ad impedire tale concentrazione, adottando, per esempio, una condizione come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che impone distanze minime tra le farmacie … Tale condizione permette, infatti, per sua stessa natura di evitare una simile concentrazione e risulta, così, idonea a ripartire le farmacie in maniera più equilibrata all’interno di una determinata area geografica … La condizione relativa alla distanza minima accresce anche, di conseguenza, la certezza per i pazienti che disporranno di una farmacia nei paraggi e, per ciò stesso, che disporranno di un accesso facile e rapido ad un servizio farmaceutico adeguato”. Aggiunge la Corte che “un tale accesso potrebbe essere ritenuto necessario ove si consideri, da un lato, che la somministrazione di medicinali può rivelarsi urgente e, dall’altro, che tra i clienti delle farmacie vi sono persone a mobilità ridotta, come gli anziani e i malati gravi … Così, la condizione relativa alla distanza minima risulta complementare a quella collegata ai moduli di popolazione e può, pertanto, contribuire alla realizzazione dell’obiettivo di ripartire in maniera equilibrata le farmacie nel territorio nazionale, di assicurare in tal modo a tutta la popolazione un accesso adeguato al servizio farmaceutico e, di conseguenza, di aumentare la sicurezza e la qualità dell’approvvigionamento della popolazione in medicinali”.

Sistema di ripartizione territoriale

Infine, appaiono anche rilevanti le considerazioni espresse a confutazione della tesi – asostenuta in causa dalla Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias e dalla Commissione europea (in Italia più volte ribadite dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) – che sarebbe sufficiente prevedere un numero minimo di farmacie in zone geografiche determinate per assicurare idonea garanzia di servizio.

In tale sistema (cd. “sistema de minimis”) non potrebbe essere autorizzata l’apertura di nessuna nuova farmacia – come nel sistema attuale – nelle zone già dotate di un numero sufficiente di farmacie fino a quando ciascuna delle zone geografiche individuate disponga del numero minimo di farmacie richiesto, mentre l’apertura di nuove farmacie sarebbe libera a partire dal momento in cui ciascuna di queste zone raggiunga tale numero minimo di farmacie.

Premette la Corte a tale riguardo, spazzando via ogni impropria suggestione liberalizzatrice, che “tenuto conto del potere discrezionale di cui beneficiano gli Stati membri in materia di tutela della sanità pubblica, menzionato al punto 44 della presente sentenza, uno Stato membro può ritenere che il sistema «de minimis» non permetta di raggiungere, con la stessa efficacia di quello attuale, l’obiettivo di assicurare un approvvigionamento in medicinali sicuro e di qualità nelle zone poco attraenti”.

In proposito, poi, si osserva che“nel sistema attuale, il fattore che spinge i farmacisti ad installarsi nelle zone sprovviste di farmacie risulta essere quello che non possono installarsi in zone già dotate di un numero sufficiente di farmacie, e ciò in virtù di un criterio demografico oggettivo, vale a dire fino al momento in cui la popolazione di queste zone superi la soglia fissata. Questo sistema non lascia così, in linea di principio, alcun’altra scelta ai farmacisti desiderosi di esercitare un’attività professionale indipendente che quella di installarsi in zone prive di farmacie, dove l’approvvigionamento della popolazione in medicinali è insufficiente e dove l’installazione di farmacie è dunque autorizzata”.

“Occorre, poi, constatare che uno Stato membro, come il Regno di Spagna, può legittimamente decidere un sistema di ripartizione territoriale su scala regionale, ovverosia conferire alle diverse regioni il compito di organizzare la ripartizione delle farmacie tra le aree geografiche dei rispettivi territori. Orbene, per quanto riguarda l’installazione dei farmacisti la situazione può cambiare notevolmente da una regione all’altra … Più precisamente, è possibile che, all’interno di talune regioni, esistano una o più zone geografiche in cui il numero minimo di farmacie prescritto non sia stato ancora raggiunto. Sarà, dunque, solo in queste zone deficitarie che potranno essere aperte nuove farmacie. … Al contrario, in altre regioni può succedere che tutte le zone geografiche siano già dotate del numero minimo richiesto di farmacie e che pertanto, nel sistema alternativo «de minimis» descritto al punto 105 della presente sentenza, l’intero loro territorio sia aperto alla libera installazione dei farmacisti, comprese le zone più attraenti. Ebbene, questa situazione potrebbe pregiudicare l’obiettivo nazionale, quale sancito dalla legge 16/1997, di canalizzare i farmacisti verso zone prive di farmacie in qualsiasi regione. Infatti, non si può escludere che i farmacisti interessati preferiscano aggiungersi ai farmacisti già stabiliti nelle regioni sature, e dunque aperte alla libera installazione, anziché prevedere di insediarsi nelle zone prive di farmacie delle regioni non sature”.