Quando ormai la giurisprudenza del Consiglio di Stato sembrava stabile nel senso che l’organo comunale competente a provvedere sulla revisione della pianta organica delle farmacie fosse la Giunta municipale, la recente decisione della III^ Sezione del Consiglio di Stato n. 4705 del 16.9.2014 rimescola le carte attribuendo alla Giunta la funzione di proporre la revisione ed al Consiglio comunale quella di disporre in proposito, previa acquisizione dei prescritti pareri.

La questione della individuazione dell’organo comunale competente a provvedere in materia di pianta organica delle farmacie è tutt’altro che nuova.

L’art. 2 della legge 475/68 prevedeva espressamente che fosse il Medico provinciale a stabilire e rivedere la pianta organica “sentito il Consiglio comunale interessato”, ma a seguito delle modificazioni sulle competenze tra gli organi comunali intervenute negli anni ‘90 e culminate con il decreto legislativo 167/2000, che ha limitato le attribuzioni dei Consigli, è stato ritenuto dalla prevalente giurisprudenza che il compito di esprimere alle regioni il parere comunale spettasse ormai alla Giunta.

Su tale questione merita di venir ricordata la decisione del Consiglio di Stato, Sez. III^, n. 5952 del 24.11.2012, secondo la quale

“Come rilevato da ormai risalente giurisprudenza, per effetto dell’art. 35 co. 2 l.142/1990 la competenza a rendere il parere di cui all’art. 2 co. 2 della L.475/1968 sulla revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche è passata dal consiglio alla giunta comunale (Cons. Stato, IV, 20.12.2000, n.6850; cfr. anche V, 7.9.2007 n.4706). Infatti la giunta ha competenza residuale per gli atti di amministrazione non riservati al consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco, (….). Tale competenza della giunta ha carattere generale e si estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in modo espresso, la competenza consiliare (come appunto il citato art. 2 co. 2 L.475/1968), essendo esse mera espressione dell’opposto principio, allora vigente, della generalità e residualità della competenza consiliare e della specialità e tipicità di quella giuntale.
Né la competenza del consiglio potrebbe trovare fondamento nell’art. 42 co. 2 lett. b) L.142/1990 (programmi e piani in generale) o nel principio che il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministativo, in quanto tra i programmi sono da ricomprendere solo gli atti fondamentali relativi alla programmazione della vita politico-amministrativa dell’ente locale, e non anche ogni altra attività programmatoria, di competenza di amministrazioni diverse, sulla quale il comune sia chiamato ad una funzione consultiva ausiliaria (Cons. Stato, IV, 20.12.2000 n.6850, cit.).

Benché tale sentenza si riferisse al regime giuridico anteriore all’entrata in vigore del decreto Monti (L. 27/2012), la successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato è stata nel senso che sia rimasta in capo alla Giunta la (nuova) competenza a provvedere, attribuita in sostituzione di quella ad esprimere il parere comunale; si vedano in questo senso le decisioni – tutte della III^ Sezione – n. 4257 del 22.8.2013, n. 4667 del 19.9.2013 (secondo la quale “è noto che anche con la disciplina anteriore era quello comunale il livello decisionale effettivo nel quale si formava la pianta organica delle farmacie; il decreto legge [il DL 1/2012] non ha alterato la sostanza del processo decisionale”) e la sentenza n. 4668 del 19.9.2013, che riprende la frase anzidetta soggiungendo che “pertanto, se con la normativa anteriore si riteneva che la competenza fosse della giunta e non del consiglio comunale, non vi è ora ragione di ritenere diversamente”.

Le successive sentenze n. 1638 del 7.4.2014 n. 1828 del 15.4.2014 e n. 3681 del 14.7.2014 si sono limitate a confermare le indicazioni delle sentenze anteriori, sicché non vi sarebbe “ragione per ritenere che sia cambiato l’organo competente”.

Con la sentenza n. 4705 del 16.9.2014 la III^ Sezione ha operato un radicale rovesciamento di prospettiva in quanto a suo giudizio la deliberazione della Giunta “si inserisce in una fattispecie a formazione progressiva che culmina nel deliberato del Consiglio comunale, il quale definisce le nuove sedi e zone di influenza delle farmacie nel nuovo rapporto”, mentre l’atto della Giunta comunale “laddove avvia il procedimento e delinea il nuovo assetto degli esercizi necessariamente, non deve essere preceduto dai pareri dell’Asl e dell’Ordine dei Farmacisti, essendo all’evidenza preordinato a costituire l’oggetto su cui deve intervenire l’apporto consultivo obbligatorio dei predetti organismi …”.

Prosegue la motivazione rilevando che

“ai sensi dell’art. 42 del D.Lvo n. 267/2000 spetta, invero, di massima al Consiglio comunale, quale all’organo politico esponenziale della comunità locale, l’adozione di atti che assumano valenza di pianificazione del territorio dei diversi interessi collettivi di rilievo generale che ad esso si riconducono e che, nella specie, coinvolgono la tutela del diritto alla salute e l’accessibilità al servizio di vendita dei prodotti farmaceutici”.

In definitiva alla Giunta comunale compete l’espressione di una proposta che assume il ruolo di atto preparatorio sul quale devono esprimere il loro parere la Asl e l’Ordine professionale, mentre la delibera di revisione delle sedi farmaceutiche, avendo natura di atto di pianificazione sul territorio del servizio di distribuzione e vendita di farmaci, rientra nella competenza del Consiglio comunale.

Si tratta di una indicazione ragionevole e quindi condivisibile; dispiace tuttavia che la sentenza non si sia preoccupata di raccordare, sia pure in termini dialettici, la propria soluzione del problema con quella (pur discutibile) che l’ha preceduta e che era ormai da tempo consolidata.

D’altro canto, non potendosi escludere che anche in tempi brevi altre sentenze possano preferire la soluzione precedente, sarebbe stato opportuno che anziché determinare un contrasto di giurisprudenza dall’esito imprevedibile la Sezione avesse richiesto l’intervento dell’Adunanza Plenaria, uno dei compiti della quale è proprio quello di individuare con particolare autorevolezza la soluzione dei problemi controversi.